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目前，在世界范围内，形式法治主义已然被实质法治主义所取代，并突出和强调人权保障和法院的作用。

而化解这一矛盾的途径有二：宪法解释和宪法修改。因此，宪法政策论更多的是对美浓部达吉宪法解释方法的一种极端化放大，或称活用。

陈道英，东南大学法学院副教授，法学博士。前引?瑏瑢，阿部照哉等书，第168页。这一表述与麦克阿瑟草案的表述是基本相同的。例如2004年前日本首相小泉纯一郎在回答参议员藤末健三关于集体自卫权的政府见解的质问时在答辩书中就明确承认，政府对于集体自卫权一向持否定态度，同时本届政府也将尊重政府关于在宪法第9条下不得行使集体自卫权的一贯立场。国の交戦権は、これを認めない。

[8]前引[6]，野中俊彦など、165－167頁。另有报道称，此次新解释全部都是安倍的个人意志所推动，很多内阁成员和自民党党员员并不赞同。[18]然而，这些途径都存在较大问题，财政转移支付属于分税制框架内弥补地方财政不足的合法手段，却并不一定能满足地方财政的真实需求。

根据日本《地方自治法》，都道府县、市町村各级地方都有权发行地方债。而且已支出的债务资金中，用于市政建设、交通运输、土地收储整理、科教文卫及保障性住房、农林水利建设等公益性、基础设施项目的支出占86.54%。质询权，即国务院有权就草案内容要求地方政府陈述理由或提交详细方案，地方政府必须在法定时间内答复。[6]See Clayton P. Gillette， Fiscal Federalism and the Use of Municipal Bond Proceeds. N. Y. U. L. Rev.，November，1983. [7]学者对公债的研究成果绝大部分都可以直接适用于地方债，只有少数仅适用于国债。

笔者认为，这些法律制度至少应当包括以下内容。[31]闫海、曾祥瑞：《宪政、地方自治与地方财政法制—日本法的经验与借鉴》，载《行政法学研究》2011年第1期。

结果使得这种债务具有极强的隐蔽性，难以形成有效的监督机制，地方政府由法律上不享有举债权变成事实上拥有几乎不受限制的举债权，其副产品是寻租与腐败。[25]葛克昌：《国家学与国家法》，台湾月旦出版社19%年版，第129页。而《预算法》修改对此却颇显踌躇：第一次审议时倾向于确立地方债的合法性，第二次审议时又恢复了禁止地方政府自主举债的做法。这些因素导致三方难以达成合理平衡。

单一制国家一般较为重视国家权力之统一，认为地方权力源于中央承认或授予，但也呈现出逐步扩大地方自主权的趋势。税款数额与公共服务是经双方博弈而达成的一致，表现为代议机关对财政权的控制，且理论上每一纳税人在代议机关中都有利益代表。一般而言，民主化程度越高的国家，基层政府承担的公共职能越广泛，需要发行地方债的可能性也就越大。在地方人大闭会期间，其监督权由地方人大常委会行使。

第105条规定：地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关。上述四国中，美国最宽松，法国最严格，德日两国居中。

如美国宪法对联邦征税设置了一系列实质性约束而对联邦借款却未加限制。财政自主权包括自主举债权：当税收无法满足地方财政需求时，通过合法举债获取资金。

目前地方政府陆续试行发债，却无宪法和法律依据。[8]See Richard Briffault， Foreword: The Disfavored Constitution: State Fiscal Limits and State Constitutional Law， Rut-gers L. J.，Summer 2003. [9][澳]布伦南、[美]布坎南：《宪政经济学》，冯克利等译，中国社会科学出版社2004年版，第124页。公开对象应当包括本地方所有私人，公开方式应当采用最广泛与最易获得的方式，公开时间应当自地方债预案提交人大审查时起至债务清偿时止，公开内容应当包括举债原因与用途、金额与利息、本地方财政状况、还款期限与方式、风险与责任、公众监督权利与方式、清偿情况等。地方债的约束制度设计应当与公司债相似[3]笔者认为这种看法有失偏颇。无论采取何种途径，事实上最终都转嫁给纳税人。第三，权力机关对地方举债权的监督。

如果政府管理不善则可能导致无力清偿到期债务，陷入破产危机，最终只能转嫁给全体纳税人。第110条规定：地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作。

地方债又是一种变相征税行为，具有潜在的不合理性及税收侵权之危险性。由于举债相较税收更易推行，政府更加愿意通过举债获取资金。

对税收的敏感源于征税行为所具有的直观负担性，而地方债却可以视为投资形式，负担性被直接的收益掩盖。第四，地方债用途严格限于提供公共服务。

私债信用基础在财产方面主要有二，即对债务人既有资产的估算及其赢利能力的判断。[4]除非地方债用以投资的是一些收费性的公共建设项目，如收费公路等。若仍无效果则依照联邦破产法，由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。但考虑到目前地方负债状况较为混乱，且相关法律制度尚不健全，地方民主与监督又相当薄弱，因此举债权暂时不宜过分下放，而应保留至一定层级。

有学者认为分税制的目的……就是要将大量的资源和财力集中于中央政府。可见财政收入短缺已经成为我国地方政府的普遍现象，不得不依靠举债来补充履行其公共职能时的资金短缺。

为提高审查效率，可以以书面审查方式为主，但是对于表述不清或争议内容，有权要求政府进一步提供理由与相关材料，也可以要求主要责任人进行答辩。[22]See Omer Kimhi， Reviving Cities: Legal Remedies to Municipal Financial Crises. B. U. L. Rev.，June， 2008. [23]葛克昌：《人民有依法律纳税的义务》，载《台大法学论丛》19卷第2期。

如美国学者认为对州而言，程序性要求常常是其举债的真正约束。[9] 但财产转移时间的变化喻示着地方债较之税收的合理性缺失。

第三，地方债在发行过程中能够借助公权力的优势。[8]如果说税收可以简化为征税一公共服务的模式，那么地方债则可以视为借款一公共服务一征税一还款，如果忽略征税对象的不完全重合，那么，还可以简化为提前征税一公共服务。如欧洲传统集权国家法国，自1982年开始推动地方分权改革，将大量事权与财政权赋予地方政府，此后法国地方自主权日益扩张，几乎未曾中断。这表明地方政府财政短缺问题已十分严重，地方债成为舒缓财政困难的重要途径，却为我国现行法律所禁止。

地方政府发行公债一般应受中央政府监督，以免导致财政破产。[37]参见财政部预算司：《日本的地方政府债务管理》，载《经济研究参考》2008年第22期。

同时，必须保证合理的审查时间。倘若政府无法通过税收途径清偿债务，为避免破产，又不得不继续举债以维持开支。

如果自我补救无效，有些州将设立专门管理机构帮助地方政府。[14]也正是在此意义上，学者提出无公共债务的国家，或者对于未来的规划太少，或者对于当代要求太多。